Risikobasert tilsyn på ville veier?

De nasjonale tilsynsmyndighetene som vokter arbeidsmiljøet i sine respektive nordiske land, jobber alle ut fra en uttalt risikobasert tilnærming. Likevel kritiseres de hyppig for måten de velger tilsynsobjekter på. Deler av kritikken antyder at valgene gjøres ut fra bekvemmelighetshensyn og ikke ut fra risikobetraktninger. Men disse beskyldningene er nok feilslått.

En risikobasert tilnærming for tilsyn med arbeidsmiljø innebærer, ideelt sett, at tilsynsaktiviteten skal rettes mot de virksomhetene der risikoen for arbeidsulykker, ulovlige arbeidsforhold og uheldige arbeidsmiljø­belastninger er størst. Den underliggende ideen er at dette vil være den mest kostnadseffektive måten å føre tilsyn på.

Men trass i at idealet til de nordiske tilsynsmyndighetene i denne sektoren er at tilsynsaktiviteten skal være basert på risikovurderinger, reises det ofte kritikk mot prioriteringene de gjør.

Nettopp den risikobaserte tilnærmingen til disse etatene er tema for det igangværende forskningsprosjektet NORDRISK, som vi i det norske forskningsinstituttet SINTEF står midt oppe i. Våre funn tyder på at omdiskuterte valg av tilsynsobjekter ikke springer ut av "vrang vilje", men snarere handler om mangel på fullgode verktøy og metoder for å fange inn arbeidslivets komplekse risikobilde.  

Innsigelsene mot prioriteringene til de statlige arbeidsmiljøetatene, kommer både fra arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner, forskningsmiljøer og kontrollmyndigheter.

Eksempelvis har Statskontoret i Sverige, i sin analyse av Arbetsmiljöverket i 2014, påpekt at etatens tilsynspraksis ikke gjenspeiler ambisjonen om å nå ut til de virksomhetene der risikoen er størst. Statskontoret etterlyser derfor en tydeliggjøring av hvilke prinsipper som skal gjelde for valg av virksomheter til tilsyn. Den samme problematikken påpekes i Riksrevisionens granskning av Arbetsmiljöverket i 2016.

Det danske Arbejdstilsynet har fått tilsvarende kritikk etter at arbeidsrelaterte psykiske plager og muskel-/skjelettplager har økt i omfang. Blant annet har Dansk Arbeidsgiverforening fremsatt et ønske om at regjeringens nylig oppnevnte ekspertutvalg for arbeidsmiljø bør fokusere på å sikre et mer målrettet tilsyn. Foreningen understreker videre at Arbejdstilsynet bør prioritere de få virksomhetene som virkelig har problemer, og ikke de mange som har et godt arbeidsmiljø.

Også det norske Arbeidstilsynet er fra flere hold blitt kritisert for sitt valg av tilsynsobjekter. Sist ut blant kritikerne er Vibeke H. Madsen i arbeidsgiverforeningen Virke. Hun skriver i en kronikk på NRK Ytring 13.05.2017 at Arbeidstilsynet prioriterer feil, at etaten går til feil virksomheter i en av tre tilsyn, at kriminelle aktører slipper unna og at tilsynet bruker "for mye tid på hyggebesøk hos seriøse bedrifter".

Madsens kritikk antyder at prioriteringene til det norske Arbeidstilsynet ikke bare er feil, men at de også er et resultat av manglende vilje til å gå etter de virksomhetene hvor utfordringene er størst. Men dette strider mot det vi ser i forskningsprosjektet NORDRISK:  

I prosjektet har vi gått gjennom og analysert relevante dokumenter, gjennomført intervjuer med de relevante nordiske etatene og fått innspill på temaet gjennom en nordisk workshop.

Til tross for at alle de nordiske etatene innenfor denne sektoren har utfordringer knyttet til utvikling av fullgode metoder for utvelgelse av virksomheter, finner vi lite som tyder på at disse skyldes manglende vilje til å oppsøke risiko. Risikobasert tilsyn er utfordrende av helt andre årsaker – deriblant disse tre:

Ulike interessegrupper har gjerne ulikt syn på risiko. Eksempelvis vil arbeidstakerorganisasjoner, arbeidsgiverorganisasjoner, politiske myndigheter, kontrollmyndigheter og arbeidslivsforskere aldri ha identisk oppfatning av hvor i arbeidslivet risikoen er høyest, eller hvilke typer av risiko det er som er mest alvorlig og dermed bør prioriteres. Der én interessegruppe betrakter en gitt type risiko som høy, vil en annen kunne betrakte denne risikoen som marginal. Risiko er med andre ord ikke et objektivt fenomen. Derfor finnes det ingen objektiv målestokk for sammenligning av ulike typer risiko.

Risikobildet på arbeidsmiljøområdet er sammensatt. Et arbeidstilsyn skal identifisere, rangere, prioritere og føre tilsyn med et vell av ulike risikoområder, eksempelvis psykososialt arbeidsmiljø, sosial dumping, arbeidsulykker og helseskadelig eksponering.

Hvert av disse områdene kan igjen splittes opp i ulike typer av mer spesifikk risiko. Eksempelvis vil helseskadelig eksponering omfatte faktorer som vibrasjoner, varme, kulde, støy, støv, stråling, biologisk materiale, røyk, damp, gasser og løsemidler. Det å ta hensyn til alle slike spesifikke risikoer, det å veie dem opp mot hverandre og det å prioritere mellom dem er utfordrende – og det vil være ulike oppfatninger om hvilke risikoer det er nødvendig å prioritere.

Antallet potensielle tilsynsobjekter er stort. For eksempel er det innenfor det norske Arbeidstilsynets ansvarsområde om lag 230.000 virksomheter med én eller flere ansatte. Det å identifisere de virkelig useriøse virksomhetene blant disse, er en kompleks oppgave. Slik innsirkling krever både tilgang til et datamateriale med tilfredsstillende bredde og dybde, utvikling av hensiktsmessige analysemetoder, tilgang til utveksling av data mellom ulike offentlige etater og tilstrekkelig analysekapasitet.

Blant de nordiske etatene på dette feltet jobbes det i dag med videre utvikling av de risikobaserte tilnærmingene, og det gjøres risikovurderinger av ulike næringer og ulike typer av risiko. Det å utvikle en fullgod metodikk for å identifisere de mest risikoutsatte virksomhetene, er imidlertid en kompleks jobb. Her gjenstår fremdeles et omfattende arbeid.

Målet med SINTEFs NORDRISK-prosjekt er at etatene skal få anledning til å lære av hverandres utfordringer og løsninger, og dermed få støtte til videre utvikling av verktøy og metoder for risikobasert tilsyn.

For å bringe debatten om risikobasert tilsyn inn på et riktig spor, er det imidlertid viktig at alle parter erkjenner at det å identifisere de "riktige" tilsynsobjektene ikke er et spørsmål om å ha god eller vrang vilje, men om å ha de riktige verktøyene og metodene for å fange inn arbeidslivets komplekse risikobilde.